第二节 行政规章

一、制定主体

1. 部门规章的制定主体：国务院的部委行署、具有行政管理职能的直属机构以及被授权的直属事业单位，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

2. 地方政府规章的制定主体：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

3. 制定政治方面法律的配套规章，应当按照有关规定及时报告党中央或者同级党委（党组）。制定重大经济社会方面的规章，应当按照有关规定及时报告同级党委（党组）。

4. 制定规章，应当体现全面深化改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变。

二、制定权限

（一）部门规章

1. 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。
2. 没有上位法依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

（二）地方政府规章

1. 地方政府可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要而制定规章；也可以制定属于本行政区域的具体行政管理事项的行政规章。
2. 设区的市、自治州政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。
3. 应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满2年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或者其常委会制定地方性法规，即或废或转。
4. 没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

三、制定程序

（一）立项

1. 部门规章：国务院部门有立项决定权，部门内设机构或者其他下属机构提出立项报告。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章，一个部门单独制定的规章无效。
2. 地方政府规章：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州的人民政府报请立项。
3. 国务院部门、省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以向社会公开征集规章制定项目建议。
4. 国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府法制机构，应当对制定规章的立项申请和公开征集的规章制定项目建议进行评估论证，拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划，报本部门、本级人民政府批准后向社会公布。

（二）起草

1. 起草主体

   (1) 组织者。①部门规章：国务院部门。②地方政府规章：地方政府。

   (2) 起草者：

   ①国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。

   ②地方政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草；规章可以吸收有关专家参加，也可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

   (3) 国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，应当加强对执行年度规章制定工作计划的领导。对列入年度规章制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧工作，按照要求上报本部门或者本级人民政府决定。**

注意：规章名称：规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”，法规才可以称“条例”。

2. 征求意见 (1) 形式：书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等。

   (2) 社会公布：起草规章，除依法需要保密的外，应当将规章草案及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。

   (3) 专业立法：起草专业性较强的规章，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

   (4) 协调意见：涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。

   (5) 听证会：起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响、人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。听证会依照下列程序组织：

   ①听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；

   ②参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；

   ③听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；

   ④起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

   (6) 报送：起草单位应当将规章及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

（三）审查

1. 主体：法制机构。

2. 审查中的征求意见：发送征求意见、实地听取、会议听取或者向社会公布与听证。

   (1) 开门立法：法制机构可以将规章送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。

   (2) 听证的条件为：

   ①规章送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注。

   ②起草单位在起草过程中未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以举行听证会。

3. 缓办或退回 规章送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者退回起草单位：

   (1) 制定规章的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；

   (2) 有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门充分协商的；

   (3) 未按照有关规定公开征求意见的；

   (4) 上报送审稿未按照要求签署的；

   (5) 报送材料不符合要求的。

4. 提请审议

   (1) 法制机构负责对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。

   (2) 规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。

（四）决定

1. 主体：部门规章由部门的部务会议或者委员会会议决定；地方政府规章由政府常务会议或者全体会议决定。
2. 审议规章草案时，由法制机构或起草单位作说明。

（五）公布

1. 签署：地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。

2. 标准文本

   (1) 部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。

   (2) 地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。

   (3) 在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

3. 施行日期

   (1) 一般情形：行政规章应当自公布之日起30日后施行。

   (2) 特殊情形：涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政规章施行的，可以自公布之日起施行。

（六）备案

1. 期限：规章应当自公布之日起30日内由制定主体的法制机构（不是办公厅）报有关规定备案。

2. 备案机关

   (1) 部门规章：报国务院备案。

   (2) 地方政府规章：省级政府规章同时报本级人大常委会和国务院备案；设区的市政府规章分别报国务院、省级人大常委会、省级政府和本级人大常委会备案。

实践派

行政立法的备案制度

立法种类	期限	由谁报	向谁报（找上级）
行政法规	公布后30日内	办公厅	全国人大常委会
规章	公布后30日内	法制机构	①部门规章：国务院②省规章：国务院+省人大常委会③市规章：国务院+省人大常委会+省政府+市人大常委会

活学活用

2022年1月17日，某设区的市政府公布《扬尘污染防治管理办法》（以下简称《办法》），关于《办法》，下列说法正确的是？（2023年真题回忆版）

A. 可设定临时性许可

B. 公布后应报国务院备案

C. 应在省级政府公报上刊载

D. 可成为行政诉讼一并审查的对象