第一节：行政主体概述
一、含义
行政主体，是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受相应法律后果的国家行政机关和社会组织。行政主体不是一个法律概念，而是一个学理上的概念。“行政主体”这一范畴的基本作用，是在实施行政管理、进行行政复议与行政诉讼和国家赔偿中，设置一个代表国家的法律行为主体。行政主体在范围上包括行政机关和法律、法规、规章授权的非政府组织。
二、资格
（一）权
行政主体是享有国家行政权力：从事行政管理活动的组织。国家权力机关、法院、检察院以及一般的企事业单位和社会团体，由于不享有宪法和法律赋予的行政权力，因而不能成为行政主体。行政机关依法享有国家行政权力，是最重要的行政主体，但不是唯一的行政主体。某些行政机构、企事业组织和社会团体基于法律、法规、规章的特别授权也可以享有部分行政权力，从而成为行政主体。如高校、律协、村委会等，经过立法文件中的授权而成为行政主体。
县公安局是行政机关，但是不等于其永远都是行政主体。比如，县公安局购买办公室绿植时，其是民事主体；因为建设破坏城市绿化带而被城管局处罚的时候，其是行政相对人；在对违反治安管理的当事人作出行政拘留处罚时才是行政主体。
（二）名
行政主体是能够以自已的名义行使行政权力的组织。行政主体应当具有独立的法律人格，能独立地对外发布决定和命令，独立采取行政措施等。这一特征将行政主体与行政机关的内部机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织区别开来。
受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织，如城市治安联防组织，由于其不能以自己的名义作出行政决定，而只能以委托行政机关的名义作出决定，因此其不具备行政主体资格。
（三）责
行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。此乃关键性条件。如果某一组织仅仅行使国家行政权力，实施国家行政管理活动，但并不承担因此产生的法律责任，其不是行政主体。
（四）权名分离
一般情况下，行政机关在行使行政管理职权过程中“权”“名”“责”三者是合而为一的。但在下级机关经过上级机关批准后作出具体行政行为的案件中，下级机关有名无权，上级机关有权无名，此时名与权发生分离，需要判断其行政主体问题。结论是，如果行政相对人申请行政复议，应当以职权为标准，即以上级批准机关为被申请人；如果行政相对人提起行政诉讼，应当以名义为标准，即以对外发生效力的法律文书上署名盖章的下级机关为被告。可见，在下级机关经过上级机关批准的案件中，采用“诉讼看名义，复议看职权”原则。
快问：张某向县局申请行政许可，县局审查后认为自己没有审批权，于是上报市局，市局批准了该行政许可的申请，但是并没有以自已的名义向张某作出，而是由县局向张某作出该行政许可。张某签收的法律文书上盖的是县局的公章。请问如果张某对该许可不服申请复议，谁是被申请人？提起诉讼，谁是被告？
快答：行政复议以批准机关市局为被申请人；行政诉讼以自已名义作出该行为的县局为被告。
肖某提出农村宅基地用地申请，乡政府审核后报县政府审批。肖某收到批件后，不满批件所核定的面积。下列哪些选项是正确的？
A.肖某须先申请复议，方能提起行政诉讼
B.肖某申请行政复议，复议机关为县政府的上一级政府
C.肖某申请行政复议，应当自签收批件之日起60日内提出复议申请
D.肖某提起行政诉讼，县政府是被告，乡政府为第三人
第三节 行政主体与相关概念的区别
（一）行政主体与行政机关
行政机关是最主要的行政主体，但是行政主体除了有行政机关之外，还有被授权组织。行政机关并不是在任何状态下都是行政主体，行政机关只有在拥有并行使行政职权时才是行政主体。行政机关在社会活动中主要有三种身份和地位：
- 行政机关在行使法定的行政职权时，才有行政主体的地位和身份。只有在这种状态下才享有比相对人更多的行政优益权，相对人才必须服从行政机关的管理，行政机关的行为才具有公定力。行政机关在这种身份和地位下，才受行政法律规范的调整。
快问：司法部为了组织和实施国家法律职业资格考试，通过招投标程序进行政府采购，与某公司签订了采购20万份法律职业资格证书的行政协议，这一行为中，司法部是管理者，具有行政主体资格。如果该公司不服司法部在履行合同中的行为，如何获得救济？
快答：某公司可以提起行政诉讼，司法部是行政诉讼的被告。
- 行政机关在进行民事活动时，即为民事主体，此时的行政机关与对方的法律地位是平等的，他们的法律关系受民事法律规范的调整。
快问：司法部的新办公大楼需要装修，与某建筑公司签订了装修合同。该合同因为不具有外部性和公益性，不是行政协议，而是民事合同。在这一民事合同法律关系中，司法部是以民事主体的身份与合同相对方平等协商，意思表示一致达成合意。如果某一方存在违约行为的，对方如何获得救济？
快答：可以提起民事诉讼。
- 行政机关在受另一个行政主体管理而处于非行使法定行政权地位时，即为行政相对人，此时的行政机关是处于相对人的地位而被另一个作为行政主体的行政机关所管理。
快问：如果司法部旧的办公大楼退出了历史舞台，要重新选址新建大楼，则需要向建设规划部门提出行政许可申请，在此行政行为中，司法部是行政相对人，提出行政许可申请，规划部门是行使城市建设规划权的行政主体。如果司法部对规划部门的决定不服，如何救济？
快答：司法部有权作为原告以规划部门为被告提起行政诉讼。
可见，只有当行政机关以自已的名义依法行使行政管理职权的时候，其才是行政主体；否则，其既可能是民事主体，也可能是行政相对人。
行政主体的范围也不仅仅只限于行政机关，还包括法律、法规、规章授权的组织。
法律、法规、规章授权的组织在性质上属于一般的社会组织，但在法律、法规、规章授权的范围内，其法律地位与行政机关作为行政主体的地位是完全相同的。
被授权的高等院校、国有企业、居委会等。
（二）行政主体与行政法主体
行政法主体，是指行政法律关系的主体，即受行政法调整和支配的有关组织和个人。从静态上看，行政法主体包括行政机关，被授权组织、公民、法人和非法人组织。从动态上看，行政法主体也两部分组成，即处于管理一方的行政主体和处于被管理一方的行政利害关系人。所以，行政主体不等于行政法主体，而只是行政法主体中的一部分。行政主体必定是行政法主体，但是行政法主体未必是行政主体。
（三）行政主体与行为主体
所谓行为主体，是指虽无法律上的名义，但是代表行政主体直接、具体实施行政行为的组织或个人。
行政主体与行为主体的区别在于：
- 一是行政主体以自已的名义作出行政行为，而行为主体是以行政主体的名义，代表署行政主体作出行政行为。
- 二是行政主体承担行政行为的法律后果，而行为主体只负责代表行政主体实施行政行为、行为的后果都由行政主体承担。
- 三是行政主体以被告的身份参加行 政诉讼，而行为主体不可能作为行政诉讼的被告。
快问：区公安分局的民警宋小明在行政执法过程中对违反《治安管理处罚法》的市民杨小雄作出了罚款200元的处罚。本案中，杨小雄不服，应当以谁为被告提起诉讼？如果该行为违法，应当由谁承担赔偿责任？
快答：区公安分局是行政主体，民警宋小明是行为主体。如果杨小雄对该处罚不服提起行政诉讼，应当以行政主体区公安分局为被告，而不是以行为主体民警宋小明为被告。如果法院经审理认为该行为违法而判决撤销该行为，应当由区公安分局对杨小雄承担赔偿责任，而不是由民警宋小明承担赔偿责任。
（四）行政主体与被授权组织
根据行政职权产生方式的不同，分为职权行政主体和授权行政主体。前者是指行政职权随着组织的成立而自然形成，无须经其他组织授予的管理主体。从中央到地方的各级行政机关都是职权行政主体。后者是指行政职权不因组织的成立而形成，而是来自法律、法规和规章的特别授权的管理主体。可见，行政主体分为职权主体和授权主体，被授权组织作为授权主体，是行政主体的一个种类。