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第二节：行政主体的类型

一、中央行政机关​

（一）种类​

  1. 国务院。即中央政府，是最高国家行政机关，具备行政主体资格。

  2. 国务院组成部门。依法分别履行国务院基本的行政管理职能，包括部委行署共26个，均具备行政主体资格，并有规章制定权。

    具体如下：外交部、国防部、发改委、教育部、科技部、工业和信息化部、国家民委、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、商务部、文化和旅游部、国家卫健委、退役军人部、应急部、人民银行、审计署。

活学活用

下列属于国务院组成部门的是？（2022年统考真题回忆版）

A. 中国证券监督管理委员会

B. 审计署

C. 国家民族事务委员会

D. 国务院国有资产监督管理委员会

  1. 国务院直属特设机构与直属机构

  • (1)国务院直属特设机构。1个，即国务院国有资产监督管理委员会，具有行政主体资格，并有规章制定权。

  • (2)国务院直属机构。主管国务院某项专门业务，具有独立的行政管理职能，共14个。大部分具备行政主体资格，并有规章制定权。

    如国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家信访局、国家知识产权局、海关总署、税务总局、市场监管总局、广电总局、体育总局、国家统计局、国家国际发展合作署、国家医保局。还有2个直属机构不具有行政主体资格，无规章制定权，即国务院参事室、国家机关事务管理局。

  1. 国务院直属事业单位。大致分为以专业技术提供社会公益服务的公益型事业单位和依法具有公共事务管理职能的管理型事业单位，共7个。其中，经过法律法规授权而具备行政主体资格，并有规章制定权的是中国气象局。不具备行政主体资格的有：新华社、中科院、社科院、工程院、国务院发展研究中心、中央广播电视总台。

  2. 国务院办公机构，即国务院办公厅。没有独立的行政管理职能，不具有行政主体资格。

  3. 国务院办事机构，即国务院研究室。不具有独立的行政管理职能，不具有行政主体资格。

  4. 国务院议事协调机构。一般没有独立的行政管理职能，其议定的事项，由国务院指定的行政机构负责办理。其中，学位委员会、防洪抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部等具有行政主体资格。其他的议事协调机构是“四无”：无机构、无人员、无编制、一般无措施。

  5. 国务院部委管理的国家局。由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。大部分有权行使行政管理职能，具有行政主体资格，但不具有规章制定权。

    具体如下：国家能源局（由发改委管理）、国家烟草专卖局（由工信部管理）、国家林业和草原局（由自然资源部管理）、中国民用航空局（由交通运输部管理）、国家文物局（由文化和旅游部管理）、国家矿山安全监察局（由应急管理部管理）、国家药品监督管理局（由市场监督管理总局管理）、国家粮食和物资储备局（由发改委管理）、国家国防科技工业局（由工信部管理）、国家移民管理局（由公安部管理）、国家铁路局（由交通运输部管理）、国家邮政局（由交通运输部管理）、国家中医药管理局（由国家卫健委管理）、国家外汇管理局（由中国人民银行管理）、国家数据局（由发改委管理）、国家疾病预防控制局（由国家卫健委管理）、国家消防救援局（由应急管理部管理）。

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2023年3月，党中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，决定组建国家数据局，由国家发改委管理。关于国家数据局，下列说法正确的是？（2023年真题回忆版）

A. 处级内设机构的设立应经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准

B. 不具有独立的行政管理职能

C. 为国务院组成部门管理的国家行政机构

D. 其领导职数应按照国务院组织法关于国务院组成部门领导职数的规定确定

（二）中央行政机关的设置​

行政机关的设置包含两个方面的内容，一是行政机关的名称，二是行政机关的职责。也就是说，设置主要论的是“权”的问题。我们主要学习中央行政机关的设立、撤销与合并的权限和程序。

  1. 国务院组成部门：因为组成部门是地位最高的，所以其设立、撤销不是国务院自己就能决定的，必须报全国人大或其常委会决定。国务院机构编制管理机关提出方案一国务院常务会议讨论通过一国务院总理提请全国人大或全国人大常委会决定。例如，在2023年3月国务院机构改革中，科学技术部、农业农村部等国务院组成部门的调整和设置，就是由全国人民代表大会审议批准才生效的。

  2. 国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、国务院议事协调机构：由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。例如，在2023年3月国务院机构改革中，国家市场监督管理总局、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家信访局、国家知识产权局、国家数据局等国务院组成部门以外的国务院所属机构的调整和设置，都是由国务院审查批准。

  3. 议事协调机构

    • （1）设立上严格控制，可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构，这叫“多一事不如少一事”。
    • （2）议事协调机构不单独设立常设办事机构，设立国务院议事协调机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门。
    • （3）为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。

  4. 内设机构：国务院的部门作为行政机关，都有自己的内设机构。例如，教育部里有高校学生司等20多个司，高校学生司里又有研究生招生处等4个处。国务院办公厅、部委、国务院直属局等可以设立司、处两级机构：部委管理的国家局可以设立司、处两级机构，也可以只设立处级机构。 程序规定：

    • （1）司级内设机构的增设、撤销或者合并：设立机构提出方案一国务院机构编制管理机关审核方案一报国务院批准。
    • （2）处级内设机构的设立、撤销或者合并：设立机构自主决定一报国务院机构编制管理机关备案。
实战派

地方行政机关除了处级内设机构，还有科级内设机构。可见，专门行政机关从高到低有部司（厅、局）处科，这与地方政府的省市县乡在级别上正好是对应关系。这就是大家在生活中经常听到的省部级、市局级、县处级和乡科级。

（三）编制管理​

如果说机构设置解决的是“权”的问题，那么机构编制解决的则是“人”的问题。中央行政机关的编制，是对国务院行政机关人员的数量定额和领导职数的管理制度。

  1. 确定原则：依据职能配置和职位分类，实行精简的原则。

  2. 编制：

    • （1）人员的数量定额；
    • （2）领导职数。

  3. 编制方案的内容

    • （1）机关人员定额和人员结构比例；
    • （2）机关领导职数和司级内设机构领导职数。

  4. 编制的增加和减少：由国务院机构编制管理机关（简称中编办）审核方案，报国务院批准。例如，在2023年3月国务院机构改革中，国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作，这就是由国务院批准的。

  5. 国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机关解决。

活学活用

国务院扶贫开发领导小组办公室改组为国务院直属机构国家乡村振兴局，下列说法正确的是？（2021年真题回忆版）

A. 国务院扶贫开发领导小组主管特定工作，具有行政管理职能

B. 国家乡村振兴局无权制定规章

C. 国家乡村振兴局改变应报国务院决定

D. 国务院扶贫领导开发小组单独确定编制

二、地方国家行政机关​

（一）行政区划​

行政区划是行政区域划分的简称，是国家为了进行分级管理而实行的区域划分。一般的行政区域层级为四级制：省、自治区、直辖市——设区的市（行政公署）——县、市——乡、民族乡、镇。

（二）地方国家机关类型​

地方行政机关包括：地方各级政府、地方政府的工作部门、地方政府的派出机关、地方政府的内设机构和议事协调机构、工作部门的内设机构和派出机构。

  1. 地方政府： 地方政府是综合性行政机关，一般为省级一地市级——县级一—乡级。地方各级政府实行条条管转，垂直领导。

  2. 地方政府的工作部门： 工作部门是专门性行政机关。我国地方行政机关实行“条块结合”的管理模式。

  • （1）部分工作部门为本级地方政府组成部门，实行“条块管辑和双重领导。
  • （2）另一部分工作部门不属于本级地方政府的组成部门，实行“条条管辖”和垂直领导。
  1. 派出机关：

（1）类型

①省、自治区政府在必要时经国务院批准设立行政公署。

例

黑龙江省政府设立的大兴安岭地区行政公署。

②县、自治县政府在必要时经省级政府批准设立区公所。

例

河北省张家口市涿鹿县南山区公所。

③市辖区、不设区的市政府经上一级政府批准设立街道办事处。

例

辽宁省沈阳市和平区政府设立的南湖街道办事处。

（2）地位：相当于一级政府，具有行政主体资格。

例

行政公署相当于地级市政府：街道办相当于乡镇政府。

  1. 内设机构和派出机构：

（1）类型：①地方各级政府的内设机构和工作部门的内设机构；②工作部门设立的派出机构。

例

区、县公安局设立的公安派出所；税务局设立的税务所。

（2）地位

法律，法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。理由在于，原则上法律不承认内设机构和派出机构有独立的主体资格，除非有特别的授权。

①内设机构。行政机关内部总是由一些机构组成，即内设机构。这些内部机构除非得到法律、法规、规章的特别授权，一般不能成为行政主体，既不能以自已的名义行使行政权力，也不能独立承担相应的法律责任。

没有得到法律、法规、规章特别授权的内设机构，以自己的名义行使行政权力，如果发生纠纷，应当以其所属的行政机关为被告。

例

公安局内设的法制科、税务局内设的稽查大队，因为没有得到法律、法规、规章特别授权，即使其违法以自已的名义行使行政权力，也不能承担相应的法律责任，此时只能以有行政主体资格的公安局、税务局为被告。

当然，如果法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构，在授权范围之内，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的内设机构为被告。

例

公安机关的内设机构交警大队、国家知识产权局内设的专利复审委员会以及市场监督管理总局内设的商标评审委员会分别获得相关法律、法规的授权，即具备了行政主体资格。

②派出机构

法律地位包括三种： 一是由法律、法规、规章授权，在授权范围之内作出一定的行政行为时，派出机构是有行政主体资格的。

例

公安派出所依据《治安管理处罚法》第91条的授权，作出警告或500元以下罚款的行政处罚时，由其自己作行政复议的被申请人或行政诉讼的被告。

二是接受行政机关委托作出行政行为。此时派出机构不是行政主体，没有资格以自已的名义行使权力，应当以行政机关为被申请人或被告。 三是《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法》的解释》（以下简称《行诉法解释》）第20条和《行政复议法实施条例》第14条将内设机构和派出机构越权的情形分为幅度越权和种类越权，并分别确定责任主体。如果是在幅度上越权，从理论上讲，它是没有资格的。但是幅度有没有越权，只有经过审理之后才能知道，所以应由越权者自己承担凭。如果是种类越权，即行政机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自已的名义作出行政行为，此时因为违反了“法无授权即禁止”的原则，行政机构自己无权与行政相对人对话，而应当由设立该行政机构的行政机关作为被告或被申请人。

例

根据《治安管理处罚法》的规定，公安派出所只能进行500元以下的罚款或者警告。如果罚了501元，该派出所即为被告或被申请人。如果是种类越权，由决定成立内设机构或者派出机构的机关承担责任，因为种类越权从形式上就可以直接判断出来。例如，派出所作出行政拘留的处罚，此时就应以设立派出所的公安局为被告或被申请人。

此外，在法理上两者也有区别，幅度越权是典型意义上的越权，即相对越权：而种类越权属于“无权限”，即绝对越权。理解该知识点的关键在于：法律法规授予派出机构的是其实施某类行政行为的职权，而不是授予其永久性全面行政主体资格。所以，派出机构只有在实施法定种类的行政行为时才是行政主体，超出该行为类型，就如同一般的派出机构一样，不是行政主体了。关于派出所的行政主体资格可以理解为“小错误自已扛，大错误找家长”。

处罚种类被告被申请人
罚款300元乡派出所乡派出所
罚款3万元乡派出所乡派出所
行政拘留5天县公安局县公安局

（三）地方各级政府机关设置和编制管理​

  1. 基本规则
  • 机关编制体制：中央统一领导、地方分级管理。
  • 上下级政府机关的关系：
    • 县级以上政府行政机关不得干预下级政府行政机关的设置和编制管理工作，不得要求下级政府设立与其业务对口的行政机关。
    • 县级以上政府机构编制管理机关对下级机关编制工作进行业务指导和监管。
  1. 地方政府机关设置管理
  • 新设：新设是地方政府机关的设置，包含两个方面，一是有无，即设立、撤销和合并。二是变更，即变更规格、名称。地方政府行政机关的设立、撤销、合并或者变更规格、名称：本级政府提出方案一上一级政府机构编制管理机关（编办）审核一报上一级政府批准。如果是有无问题，因为事关重大，还应报本级人大常委会备案，而变更则无备案的要求。
例

苏州市姑苏区政府要合并区文化局和旅游局成立文旅局，应当由区政府提出合并方案，经苏州市政府机构编制管理机关审核，报苏州市政府批准，并报姑苏区人大常委会备案。

  • 协商：政府机构之间的职责异议。地方各级政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。行政机构之间对职责划分有异议一主动协商解决一协商一致一报本级政府机构编制管理机关备案：协商不一致一提请本级政府机构编制管理机关提出协调意见一由机构编制管理机关报本级政府决定。
例

苏州市相城区住建局与交通运输局就某项事务权限发生争议，应当先行协商，如果协商成功，则报相城区政府机构编制管理机关备案。如果协商不成，则提请相城区政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关将协调意见报相城区政府决定。

  • 内设：内设机构的设置。内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构提出方案，报本级政府机构编制管理机关审批。
例

苏州市公安局吴中区分局要增设内设机构网络安全管理处，应当由吴中区公安分局提出方案，报吴中区政府机构编制管理机关审批。

  1. 地方政府编制管理
  • 管理原则：地方政府机关编制分为行政编制和事业编制，行政机关应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用。
  • 行政编制管理规则：
    • 行政编制总额：地方政府的行政编制总额由省级政府提出，经中编办审核后，报国务院批准。
    • 专项管理：对特定行政机关的行政编制实行专项管理，须由中编办报国务院批准。
    • 行政编制的调整：地方各级政府有权在行政编制总额内调整本级政府部门的行政编制。但是，在同一行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省编办报中编办批准。
    例

    苏州市政府有权在行政编制总额不变的前提下，将市文旅局的编制调整给市公安局使用。但是，如果要将吴江区文旅局的编制调整给苏州市公安局使用，则应当由江苏省编办报中编办批准。

    • 议事协调机构的编制：地方各级政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机关解决（与国务院议事协调机构规定相同）。
  • 事业编制管理：地方的事业单位机构和编制管理办法，由省编办拟定，报中编办审核后，由省级政府发布。

实战派

  • 新设：上一级政府：协商：本级政府：内设：本级编办：总额：国务院：调整：中编办。

三、地方行政机关的机构设置和编制管理​

事项提出方案审核报请决定（批准）备案
新设（有无）的县级以上政府行政机构本级政府上一级编办上一级政府须报本级人大常委会备案变更除外
新设（变更）本级政府上一级编办上一级政府不需要备案
协商一致本级编办报本级编办备案
协商不成本级编办本级政府由本级政府决定
内设职能部门本级编办审批
行政编制总额省政府中编办审核国务院国务院批准
行政编制调整（不同层级间）省编办中编办审核国务院国务院批准
事业编制管理省编办中编办审核省级政府省级政府发布