第二节：具体行政行为的成立
一、具体行政行为的成立
（一）含义
成立是指具体行政行为在法律上的存在。具体来说，成立是生效的前提，成立解决的是具体行政行为的有无问题，生效解决的是具体行政行为存在之后的法律效果，即生效无效的问题。一个具体行政行为，只有在具备了成立要件，确定其存在之后，才可能去进一步考查其效力问题。
（二）成立要件
具体行政行为成立的一般条件有三：
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主体条件。必须是享有行政职权的行政主体，表现为行政机关、法律法规授权的组织。如果主体不合法，该具体行政行为不能发生法律上的效力，也无法按照行政法上的救济方式追究法律责任。
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内容条件。是指行政主体向行政相对人作出的具有法律效果的意思表示，目的在于建立、变更或者消灭双方之间行政法意义上的法律关系。
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程序条件。是指行政主体必须按照法定的期限和方式将具体行政行为的内容送达给行政相对人以使其知晓。对方当事人履行义务的内容限于领受送达的内容，领受送达的时间是对方当事人开始履行义务的最早时间点。未经送达领受程序的具体行政行为是未成立的行政行为，不会对行政相对人发生法律约束力。
二、具体行政行为的效力
（一）含义
法律效力是具体行政行为法律制度中的核心因素，是指具体行政行为生效之后，在法律上能够产生的影响或者效果，主要包括拘束力、确定力和执行力。
（二）内容
- 拘束力
作为一种推定的法律效力，拘束力是具体行政行为自内而外对三个主体产生的约束的力量，是指具体行政行为一经成立即具有的约束和限制行政主体、行政相对人和其他国家机关的法律效力。具体体现为行政主体不得随意更改，行政相对人应当接受并实际履行行为确定的义务，其他国家机关不得以相同事实和理由再次受理和处理该同一案件，第三人也不得对该案件进行随意干预。在性质上，拘束力属于具体行政行为成立之后的推定力，其既可能一直有效下去，获得实质性法律效力，也可以通过一定程序被推翻。例如行政相对人在法定的争议期间内提起行政复议或行政诉讼，经过审理由行政复议机关作出复议决定或者法院作出裁判来撤销该行为，使其效力被消灭。
市场监督管理局对甲作出罚款20万元的行政处罚，该行为生效即具有推定的拘束力。首先，市场监督管理局不得坐地涨价，没有法定事由未经法定程序而改变处罚。其次，甲作为处罚的行政相对人应当遵守该行为，履行缴纳罚款的义务。最后，其他机关应当尊重该行为，就甲的同一行为不得再次进行罚款。
- 确定力
作为一种不可改变的法律效力，确定力是指具体行政行为经过一定期限和程序被最终地、实质性地确定下来，不可再争议、不得再更改的效力。如前所述，具体行政行为成立之后推定产生的拘束力在一定的期限之内是可以被争议和改变的，但是出于稳定行政管理法律关系的需要，该期限不可能无限延长，这就需要在法律上规定一个明确的争议期限，如行政复议中60日的行政复议申请期限，行政诉讼中6个月的行政诉讼期限等。当该期限经过之后，如果具体行政行为没有被撤销或者宣告无效，则由其确定的权利义务内容将不得再变更。
公安局对乙罚款500元，乙应当履行自己的义务，但是如果对罚款决定不服，有权就该争议获得行政救济，如行政复议或者行政诉讼。如果经过复议诉讼，该罚款决定被撤销，则乙不再受其约束，不再负有履行义务，已经履行的，国家应当返还原状，返还已缴纳的罚款及其利息。如果经过复议或诉讼程序，该罚款决定最终被维持下来，则其对乙发生的法律效力由拘束力演变为确定力，乙对其不得再争议，其不得再被改变。
- 执行力
作为一种实现具体行政行为内容的法律效力，执行力是指已生效的具体行政行要求行政主体和行政相对人将其确定的权利义务内容转化为现实的法律效力。依据前述的拘束力，行政相对人应当在法定的期限内履行具体行政行为所确定的义务，如果该履行期限经过之后，行政相对人仍未自行履行义务，则为了保证具体行政行为确定的权利义务内容得以实现，行政主体有权通过直接强制执行或者申请法院强制执行的方式强制实现具体行政行为的权利义务安排。
例1：海关对甲公司罚款5万元，甲公司逾期不履行，则海关经催告后有权对其直接强制执行。如拍卖或者变卖扣押的财物。
例2：生态环境局对化工厂罚款5万元，化工厂不服提起行政诉讼，法院判决驳回化工厂诉讼请求，命令其在法定期限内缴纳5万元罚款，化工厂逾期不履行法院的生效判决，则法院有权就罚款决定对化工厂强制执行。
具体行政行为的“三个力”和“两个期”：
拘束力一→履行期一→执行力。
拘束力→争议期→确定力。
（三）效力时间
- 生效时间
具体行政行为的生效时间一般分为：送达生效和附条件生效。其中送达生效除了一般的送达领受由行政相对人签收时生效之外，还包括特殊的即时生效（如即时强制）、公告生效等。
- 失效时间
具体行政行为可因行为内容已实现、期限届满、无效、撤销、废止等而丧失法律效力。
三、具体行政行为的无效、撤销与废止
（一）具体行政行为的合法要件
- 证据确凿充分。
- (1) 有需要行政主体行 使行政管理职权的客观事实；
- (2) 事实证据应当确实充分，具备真实性、合法性和关联性。
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正确适用法律法规。
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符合法定程序。
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没有超越职权。
无权而为称之为超越职权。行政机关应当在法律授予的权限范围内行使行政管理职权。法无授权即禁止，不得以公共利益需要的理由对抗职责权限的要求。
- 例1：县公安局对本县一违法生产企业作出吊销企业营业执照的行政处罚决定。
- 例2：甲县税务局到乙县进行税收征管。
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没有滥用职权。
有权而考虑无关因素称之为滥用职权。滥用职权在行政法上是一个实质违法的概念。行政机关作出行政行为，不仅应当依法行政，做到法律优先和法律保留，还要做到只考虑法律因素，而不得考虑法外的无关因素。如果行政机关及其工作人员在作出行政行为时，基于追求个人利益，而不是为了公共利益，假公济私、以权谋私，违背了立法目的而作出行政行为，则构成滥用职权。
滥用职权具有四个方面的法律特征：一是行为没有超越法定权限。二是主观上表现为故意。三是客观上表现为违背了法律的目的、原则和要求。四是其本质上是一种行政违法行为，而不是行政不当行为。
某市政府决定征收某块土地，但其不是为了公共利益的需要，而是为了让某领导亲戚的房地产公司进行商业开发。
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无明显不当。
明显不当是指具体行政行为明显不合理，特别是行政主体行使行政裁量作出具体行政行为时明显逾越了合理性界限。行政行为虽然在形式上没有违反法律法规的强制性规定，但却明显违背了立法的目的、原则和精神，不当地损害了社会和他人的利益。
明显不当具有以下三个方面的特点：一是行政机关作出具体行政行为时不具有事实根据和法律依据。二是行政机关作出行政行为虽然符合法律规定，但却存在明显不合理、不适当。三是这种不合理、不适当已经严重违背了法律法规的目的和精神，以至于具有一般理性的人都能够发现这种不当。
文茂客运公司依法取得《道路运输经营许可证》，经营省际包车客运业务。其雇员邵某某于2021年2月21日驾驶该公司小客车通过微信公众号，分别从朔州市不同地点承接7位乘客送往太原市不同地点，7位乘客分别从微信公众号下单并支付车费。朔州市交通运输局认定文茂客运公司无客运班线经营许可证件，构成超越许可事项从事道路客运经营活动，违反了《道路旅客运输及客运站管理规定》第93条的规定，决定给予其罚款3万元的行政处罚。该公司不服，提起诉讼，要求撤销上述行政处罚决定。人民法院认为，文茂客运公司的涉案运营行为不是按照固定的线路、时间、站点、班次运行，不符合班车客运的基本特征，朔州市交通运输局作出的处罚决定，认定文茂客运公司涉案运营行为属于班车客运，从而构成超越许可事项从事道路客运经营活动，事实不清、证据不足，遂终审判决撤销被诉《行政处罚决定书》。
（二）无效
- 无效的条件
如果一个具体行政行为存在重大且明显违法情形，以致一个有正常理智的普通人都可以明显理解其违法，则属于无效的具体行政行为。无效的具体行政行为虽具备具体行政行为的形式，但是不具备具体行政行为的本质特征。无效行政行为因缺乏底线意识，脱离了一般理性人的判断，达到“重大且明显”的地步，其根本不具有任何效力，任何机关和个人都可以无视它的存在。这就是“无效行政行为”与“违法行政行为”的最主要区别。
“重大且明显违法”是构成具体行政行为无效的条件。“重大”是指具体行政行为的实施将给公民、法人或者其他组织的合法权益带来严重影响；“明显”是指行政行为的违法性已经明显到任何理性人都能够判断的程度。
（1）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（2）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（3）行政行为的内容客观上不可能实施。即“主体无资格，行为无依据，客观不可能”。
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无效的后果
无效的具体行政行为不具有任何法律效力。
（1）在实体法上，自始无效，行政相对人不受其拘束，不需履行其规定的义务，并不受法律责任。而可撤销行为只是在被撤销之后才失去法律效力，在此之前仍然对相对人有拘束力，相对人如果在撤销之前不履行相关义务，仍要承担法律责任。
（2）在程序法上，因为无效的具体行政行为不具有确定性，行政相对人有权在任何时候请求国家机关（比如行为机关的上级机关、权力机关、人民法院）宣布该具体行政行为无效，有权国家机关可在任何时候宣布该具体行政行为无效。
- 下列关于具体行政行为的说法，正确的是? (1) (2022 年延考题回忆版)
A. 具体行政行为一经成立即生效
B. 具体行政行为被废止的，自废止之日起丧失效力
C. 违反法定程序的具体行政行为均无效
D. 已生效的具体行政行为仅拘束行政机关和行政相对人
- 对于无效具体行政行为，下列哪一说法正确? (2) (2023 年真题回忆版)
A. 滥用裁量权的具体行政行为自始无效
B. 无效行政行为对作为一方当事人的行政机关也无拘束力
C. 我国行政法对无效行政行为的情形未作规定
D. 具体行政行为一经确认无效应给予当事人国家赔偿
（三）撤销
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撤销的条件
撤销，即合法要件的缺乏，包括缺乏事实证据、法律依据、法定程序或者超越职权、滥用职权。
（1）一般违法，即合法要件的缺乏，包括缺乏事实证据、法律依据、法定程序或者超越职权、滥用职权。
（2）明显不当，即具体行政行为的内容明显不合理。
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撤销的后果
（1）在程序法上，必须经过行政复议、行政诉讼或者行政监督程序由国家有权机关作出撤销决定，否定其法律效力。
（2）在实体法上，具体行政行为被撤销之前一直有效，当事人应当受其约束。撤销一般都具有溯及既往的效果，即行政行为撤销通常使得行为自作出之日起丧失法律效力。但是根据社会公共利益的需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤销也可以使行政行为自撤销之日起失效。
① 如果行政行为的撤销是由于行政主体的违法行为引起的，而为了公共利益的需要必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日，那么行政相对人因为撤销而遭受的一切损失，应当由行政主体予以赔偿。
县自然资源局违法批准王二建建三层楼房，后该违法行为被上级机关撤销，王二建的楼房因为违反新农村集体建设规划而必须被拆除，则县自然资源局应当赔偿王二建所遭受的损失。
② 如果行政行为的撤销是因为行政相对人的过错（如通过欺诈的方式获得行政许可），或双方共同过错（如行政相对人贿赂，工作人员收受贿赂的方式作出行政许可）引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政相对人因此获得的所有利益都应当被收回；其因此遭受的所有损失由其自身承担。
（四）废止
- 废止的条件
具体行政行为的废止，是指因情势、法律、政策的变化，原合法、适当的行政行为已不符合现行法律、政策，或者具体行政行为已完成其原定目标、任务，则由行政主体终止其法律效力。
废止的条件通常有：
（1） 依据变更。行为依据的原法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或者撤销，使其失去存在的合法依据。
（2） 情势变更。具体行政行为作出时依据的客观事实发生重大变化或者已经不复存在，使其丧失存在的事实依据。
（3） 目的实现。具体行政行为所期望的目标已经实现，其失去继续存在的必要。
- 废止的后果
（1） 具体行政行为自废止之日起失效，废止之前的效力仍然有效。行政主体在废止之前通过相应 行为已给予行政相对人的利益、好处不再收回；行政相对人依原行为已履行的义务亦不得要求行政主体予以补偿。
（2） 具体行政行为的废止如果是因情势变化或者法律、法规、规章、政策的废、改、撤而引起的，且此种废止给当事人的合法的信赖利益造成了严重损失，行政主体应对其损失予以适当补偿。
实践中撤销与废止的异同
相同点：都是导致行政行为效力的终止。
不同点：
- 原因不同，撤销是基于违法；废止是基于合法。
- 溯及力不同，撤销溯及既往，视为自始无效；废止无溯及力，废止之前实现的效力受到法律认可。
- 对于合法权益的保护不同，撤销是赔偿；废止是补偿。
