专题十六：行政诉讼证据
- 证据的概念和要求
- 证据种类
- 证据制度的特点
- 举证责任
- 证据补充
- 证据调取和责令提交证据
- 质证
- 证据审核认定
一、证据的概念和要求
行政诉讼证据制度脱胎于民事诉讼证据制度，在绝大部分的规则上两者内容基本相同。 行政诉讼证据，是指在行政诉讼过程中，一切用来证明案件事实情况的材料。行政诉讼的证据应该满足以下三个要求：
（一）真实性
证据的真实性是指作为证据的事实必须是客观存在的事实，具有客观属性，不是主观臆断或虚构的东西。 法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审验证据的真实性：
- 证据形成的原因；
- 发现证据时的客观环境；
- 证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；
- 提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；
- 影响证据真实性的其他因素。
（二）关联性
证据的关联性是指证据必须与待证案件事实之间具有一定的内在联系，能够直接或间接地证明案件事实行为的条件、发生原因或后果。
（三）合法性
证据的合法性是指在主体、形式和收集方法上必须符合法律的要求。法院应当从三个方面审查证据的合法性：
- 证据是否符合法定形式；
- 证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；
- 是否有影响证据效力的其他违法情形。
二、证据种类
(一) 书证
书证是指以文字、符号、图形所记载或表示的内容、含义来证明案件事实的证据。 比如，行政处罚决定书、行政处罚告知书、账本、许可证书等均为书证。书证一般应当符合下列要求：
- 原则上应提供书证的原件，在提供原件确有困难时，可以提供与原件核对无误的复制本。但由有关部门保管的书证原件的复制本，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；
- 当事人提供报表、图纸等专业性书证的，应当附有说明材料；
- 被告提供的被诉行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章；
- 当事人向法院提供外文书证，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，并由翻译机构盖章或者翻译人员签名。
(二) 物证
物证是指以自己的存在、形状、质量等外部特征和物质属性，证明案件事实的物品。物证一般应当符合下列要求：
- 当事人向法院提供物证的，原则上应当提供原物，在提供原物确有困难时， 可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据；
- 如果原物为数量较多的种类物时，当事人应当提供其中的一部分。
物证是指以自己的存在、形状、质量等外部特征和物质属性来证明案件事实的物品， 而书证是以文字、符号、图形所记载或表示的内容、含义来证明案件事实的证据。 小新用“官方辅导用书”将小白砸伤，则书籍为物证，用物理属性去证明书籍把人砸得头破血流的案件事实； 小新写作的书籍《左嘿嘿是个二货》侵犯了左嘿嘿的名誉权，该书籍则以其内容展现了小新对左嘿嘿的攻击事实，为书证。
(三) 视听资料
视听资料是指利用现代科技手段记载法律事件和法律行为的证据， 比如录音机录制的当事人的谈话、摄像机拍摄的当事人的形象及活动。视听资料应当符合下列要求：
- 当事人应向法院提供有关资料的原始载体，在提供原始载体确有困难时，可以提供复制件；
- 当事人应注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；
- 声音资料应当附有该声音内容的文字记录；
- 对于当事人向法院提供的外国语视听资料，当事人应同时附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本， 并由翻译机构盖章或者翻译人员签名。
(四) 电子数据
电子数据是指以电子形式存在，可用作证据使用的材料和信息。 这类证据是随着技术，特别是计算机和互联网的发展而产生的新型证据。 电子数据形式多样，如电子邮件、手机短信、电子签名、网上聊天记录、网络访问记录等。
电子数据是以二进制数字方式凭借计算机生成和识别的，存放介质为光盘或SD卡、U盘、电脑磁盘等。 而视听资料是存放在录像带、磁带、胶片等模拟信号存放介质中的，而且视听资料只能在物理空间传播， 电子数据可以在虚拟空间内无限制地快速传播。
(五) 证人证言
证人证言是指证人就自己了解的案件事实向法院所作的陈述，它一般是以口头形式表现出来的，当事人可以向法院提供书面证人证言。证人证言应当符合下列要求：
- 载明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；
- 需有证人的签名，如果证人不能签名的，应当以盖章等方式证明；
- 应注明证人出具证言的日期；
- 应附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件；
- 法院在证人出庭作证前应当告知其如实作证的义务以及作伪证的法律后果；
- 证人因履行出庭作证义务而支出的交通、住宿、就餐等必要费用以及误工损失，由败诉一方当事人承担。
费用既不是由法院承担，也不是必然由某一方当事人承担，而是由败诉一方当事人承担。
(六) 鉴定意见
鉴定意见是指鉴定人运用自己的专业知识，利用专门的设备和材料，对某些专门问题所作的意见， 比如产品质量鉴定、医疗事故鉴定和药品质量鉴定等。鉴定意见应当符合下列条件：
- 应当载明委托人和委托鉴定的事项；
- 应有向鉴定部门提交的相关材料；
- 应有鉴定的依据和使用的科学技术手段；
- 应有鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明；
- 应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。对于通过分析获得的鉴定意见，还应当说明分析过程。
(七) 勘验笔录
勘验笔录是审判人员在诉讼过程中对与争议有关的现场、物品等进行的查验、测量、拍照后制作的笔录。勘验笔录应当符合下列条件：
- 勘验现场时，勘验人必须出示法院的证件；
- 邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加；
- 当事人或其成年亲属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况；
- 审判人员应当制作勘验笔录，记载勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，由勘验人、当事人、在场人签名；
- 勘验现场时绘制的现场图，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等内容。
(八) 现场笔录
现场笔录是行政诉讼特有的证据种类，由行政机关在行政程序中当场制作而成。现场笔录应当符合下列条件：
- 应当载明制作现场笔录的时间、地点和事件等内容；
- 由执法人员和当事人签名；
- 当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因；
- 有其他人在现场的，可由其他人签名。
现场笔录侧重于对执法过程和处理结果的记录，制作者为行政机关，制作时间为行政程序中。 勘验笔录则是侧重于司法机关对案件现场或物品静态的全面综合的勘查、检验记录，制作者为司法机关， 制作时间为司法程序中，具有滞后性。
(九) 当事人陈述
当事人陈述是指当事人就自己所经历的案件事实，向法院所作的叙述、承认和陈词。
(十) 涉外证据
如果当事人向法院提供的证据是在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明证据来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。当事人提供的在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。
三、行政诉讼证据制度的特点
虽然行政诉讼证据制度和民事诉讼证据制度，在绝大部分的规则上基本相同，但是，行政诉讼证据制度也有自己明显的特点。 与民诉相比，最大的差别点在于行政诉讼“不利被告”的价值倾向。 在举证责任分配、举证期限、证据调取和证据补充等具体问题上，行政诉讼证据制度旗帜鲜明地体现了“不利被告， 偏向原告”的价值倾向，其背后的原因在于：
第一，有证在先。行政机关在对相对人作出具体行政行为的时候，遵循先取证后裁决的原则，需要有充分的证据为其行政行为作支撑。既然在行政行为作出的时候，行政机关已经充分、全面地掌握了证据。那么，到了诉讼阶段，在举证责任、举证期限等问题上对被告苛刻一点倒也理所应当。
第二，地位翻转。在行政实体法中，行政机关居于相对强势的地位，而公民、法人和其他组织居于被支配的服从者地位。在行政诉讼程序中，双方地位应当实现翻转。行政诉讼的宗旨为“控权保民”，为了完成这一宗旨，法院对原告应当增加其权利、减少其义务 ；对被告则减少其权利、增加其义务。这种权利义务不均衡的配置，在行政诉讼证据制度中体现得淋漓尽致。
四、行政诉讼举证责任
(一) 举证责任的概念
举证责任是法律假定的一种后果，指承担举证责任的当事人应当举出证据证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。
(二) 举证责任分配
民事诉讼举证责任的分配采用“谁主张，谁举证”的规则。而行政诉讼的举证责任分配规则为被告对作出的行政行为负有举证责任， 应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是行政诉讼“不利被告”的价值倾向的最核心的体现。 但一般规则也有例外，原告在特定的情况下对特定事项也需要承担举证责任。
1. 被告的举证责任
(1) 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
例：沈某向住建委申请公开一企业向该委提交的某危改项目纳入危改范围的意见和申报材料。该委虽知信息中有企业联系人李某联系电话和地址等个人隐私，但认为该信息涉及重大的公共利益，予以公开，企业联系人以涉及个人隐私为由起诉，沈某作为第三人参加诉讼。
问1：谁来承担证明该公开行为是否合法的举证责任呢？
答：住建委，法律规定因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。
问2：如果住建委怠于举证，住建委是否必然败诉？
答：不是的，第三人沈某也可以举证证明该信息涉及重大公共利益，公开行为合法。
(2) 复议机关决定维持原行政行为时，被告为复议机关和原机关，审理对象为原行政行为和复议维持决定， 那么对于这两个行为的举证责任该由哪个行政机关来承担呢？
- 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。
- 复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关审批复议案件，原机关是无法介入的，原机关只能保证其自身的行为没问题，复议机关的行为究竟是否合法，你还是去问它去吧。
原行为罚款500元，复议机关维持其合法性，当事人不服起诉。经法院审理认定罚款500元违法，那么，败诉的苦果由谁来承担呢？
答：原机关和复议机关。这是因为复议维持本质上是对原行为合法的肯定复议维持 的正确性以原行为存在合法性为基础，你复议机关前脚刚说原行为好，结果法院把原行为撤销了， 你复议机关不也同样被打脸吗？所以，复议机关为了自已的面子也会努力证明原 行为的合法性。
2. 原告的举证责任
虽然行政诉讼中被告对行政行为承担举证责任，但不排除在特定情况下由原告提供证据的可能。 行政诉讼中原告提供证据仅限于下列情形：
(1) 原告起诉时的举证责任。
公民、法人或其他组织向法院起诉的，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。 该起诉条件包括：原告是认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；有明确的被告； 有具体的诉讼请求和事实根据；属于法院受案范围和受诉法院管辖。
(2) 不作为案件原告的举证责任。
在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经向被告提出申请的证据材料。 行政不作为是依申请的行政行为，须以当事人的申请为前提。所以，不作为案件， 原告就应当提供证据证明自已在行政 程序中曾经向行政机关提出过申请。 如果法律没有将该举证责任分配给原告，也容易出现溢诉的风险，如果原告都没有提出过申请，行政机关怎么可能履行义务呀？
值得注意的是，在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据， 但有下列情形之一的除外：①被告应当依职权主动履行法定职责的。即行政机关法定职责的履行不以原告申请为前提， 如警察看到正在遭受不法侵害的公民，不依职权进行保护，即属此情形。 ②原告因正当理由不能提供证据的。这是因为实践中由于原告因正当理由不能提供证据的，再由原告承担举证责任是不适宜的。 如行政机关申请登记制度不健全，致使出现申请人确实已提出申请，却因行政机关的原因而无法证明曾提出申请的现象。
(3) 赔偿、补偿案件原告需要证明损害结果的存在。
在行政赔偿、补偿诉讼中，原告因被诉行政行为遭受损害，是原告主张被告给予自己 行政赔偿、补偿的基本前提，损害究竞有没有、有多天，被告无从知晓，只能原告自已证明。 但因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任
对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、 规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外：负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的， 由其承担不利的法律后果。
当事人的损失因客观原因无法鉴定的，法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职 业道德， 运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。
原告对其他事项不承担举证责任，但享有举证权利，这意味着，原告可以举证证明被诉行政行为的违法性， 但原告提供证明被诉行政行为违法的证据不成立的，不免除被告对被诉行政行为合法性的举证责任。
(三) 举证期限
行政诉讼法对原、被告举证期限作出了不同规定，这也体现了“有证在先，不利被告”的价值倾向。 被告的证据在行政程序阶段就确实充分了，只需要将现成的证据从档案室中取出，提交至法院即可。 所以，被告的举证期较短，也是在情理之中的。而原告收集证据需要一个过程。过短的期限限制，不利于保护原告的合法权益。
1. 被告的举证期限
被告应当在收到起诉状副 本之日起15日内，提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。 被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经法院准许，可以延期提供。 被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起15日内以书面方式向法院提出。 法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后15日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。
2. 原告的举证期限
原告或者第三人应当在开庭审理前或者法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的， 经法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的， 视为放弃举证权利。
3. 举证期限的延长
当事人申请延长举证期限，应当在举证期限届满前向法院提出书面申请。申请理由成立的，法院应当准许，适当延长举证期限，并通知其他当事人。申请理由不成立的，法院不予准许，并通知申请人。
(四) 提交证据后的手续
当事人对其向法院提交的证据材料应当予以分类编号，并对证据材料的来源、证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。而法院在收到当事人提交的证据材料时，应当向当事人出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类以及收到的时间，由经办人员签名或者盖章。
五、证据补充
(一) 一审补充
- 被告：原则上禁止补充，例外时可以
被告在行政诉讼中所提供的证据，原则上都应当是从处罚、许可和强制作出时遵照的行政程序证据中转化而来的， 在行政程序阶段被告的证据应当是充分、合法、关联的，在此基础上，被告才作出的行政行为。 所以，被告只能用作出行政行为当时的证据，证明当时行政行为的合法性，被告不能事后补充证据。
但也有例外，如果原告或第三人提出其在行政程序中没有提出过的新证据或理由时，经法院准许，被告可以在一审时补充相应的证据。
- 原告或第三人：原则上可以补充，例外时禁止
原则上，原告和第三人可以在诉讼程序中 提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据。
但也存在例外，被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据， 原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，法院一般不予采纳。
(二) 二审补充
对于被告，只要超过了一审举证期限，一般应视为被诉行政行为没有相应的证据。 但原告和第三人也不是没有补充证据期限上的限制，2018年《行政诉讼法司法解释》规定， 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，法院不予接纳。
六、证据调取和责令提交证据
法院调取证据可分为依职权主动调取和依申请调取证据两种情形。不论属于哪种情形，法院皆不得为证明被诉行政行为的合法性而调取被告在作出行政行为时未收集的证据。
(一) 证据调取
- 依职权调取证据
法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。法院主动调取证据限于两种情形 ：
- 相关事实认定涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益。
- 涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项。
- 依申请调取证据
- 申请人：原告或第三人可申请法院调取证据，被告不可申请。
- 申请事项：与案件有关的下列证据，如果原告或者第三人不能自行收集，可以申请法院调取：
- 由国家机关保存而须由法院调取的证据；
- 涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据；
- 确因客观原因不能自行收集的其他证据。
- 申请时间：当事人申请法院调取证据时，应当在举证期限内提交调取证据申请书。
- 救济制度：若申请符合调取证据条件的，法院应当及时决定调取；若申请不符合调取证据条件的，法院应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起3日内向受理申请的法院书面申请复议一次。法院应当在收到复议申请之日起5日内作出答复。同时，法院根据当事人申请，经调取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因。
(二) 责令提交证据
- 主动责令 对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。
- 申请责令
- 申请人：原告或者第三人有权申请，被告无权申请。
- 申请理由：确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利。
- 申请时间：在开庭审理前书面申请法院责令行政机关提交。
- 申请结果：申请理由成立的，法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。
持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的，毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立，并可依照《行政诉讼法》第59条干扰法院审判秩序的规定处理，比如法院可以作出司法罚款、拘留等，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
七、证据的对质辨认和核实
证据的对质辨认和核实，是指在法官的主持下，当事人就有关证据进行辨认和对质， 围绕证据的真实性、关联性和合法性及证据的证明力和证明力大小进行辩论的活动，是对证据进行审查的重要环节。
(一) 质证的方式
证据应当在法庭上出示，由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。
(二) 质证的对象
原则上，一切证据均应在法庭上出示，并经庭审质证，才能作为定案的依据。但当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以直接作为定案的依据，无须再行质证。对经过庭审质证的证据，除确有必要外，一般不再进行质证。但有例外，比如，法院依职权调取的证据不予质证，应由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见即可。
在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。
(三) 质证的具体要求
- 关于证人出庭作证问题
- 证人要求：不能正确表达意志的人不能作为证人。当事人如果对证人能否正确表达意志有怀疑，有权向法院提出审查或鉴定申请。法院根据当事人申请可以就证人能否正确表达意志进行审查或者交由有关部门鉴定。必要时，法院也可以依职权交由有关部门鉴定。
- 出庭作证与书面证言：凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。在特殊情况下，证人出庭作证不可能或不方便，法律规定有下列情形之一的，经法院准许，当事人可以提交书面证言：
- 当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；
- 证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；
- 证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；
- 证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；
- 证人因其他特殊原因确实无法出庭的。
- 申请时间：当事人要求证人出庭作证，应当在举证期限届满前向法院提出申请，经法院许可方可进行。
- 对鉴定意见的质证 在对鉴定意见进行质证时，当事人可以要求鉴定人出庭接受询问。鉴定人因正当事由不能出庭的，经法庭准许，可以不出庭， 由当事人对其书面鉴定意见进行质证。
如果被诉行政行为 涉及专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明， 法庭也可以通知专业人员出庭说明。必要时，法庭可以组织专业人员进行对质。 当事人对出庭的专业人员是否具备相应专业知识、学历、资历等专业资格等有异议的，可以进行询问。 由法庭决定其是否可以作为专业人员出庭。专业人员可以对鉴定人进行询问。
- 出庭说明
有下列情形之一，原告或者第三人要求相关行政执法人员出庭说明的，法院可以准许：
- 对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；
- 对扣押财产的品种或者数量有异议的；
- 对检验的物品取样或者保管有异议的；
- 对行政执法人员身份的合法性有异议的；
- 需要出庭说明的其他情形。
这里是出庭说明而非出庭作证。2002年《关于行政诉讼证据若干问题的规定》 对于该种情况表述为“可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证”。 实际上，比如原告对某县公安局制作的现场笔录的合法性有异议，该笔录是由县公安局的相关执法人员制作的， 执法人员的人格被公安局这个行政主体吸收了，其实现的是公安局意志，再通俗地说， 执法人员在执法的时候就是被告的化身。所以，怎么可能被告自己来作为证人呢？ 因此，2018年《行政诉讼法司法解释》将其改为被告行政机关的“相关执法人员出庭说明”，实际上更符合行政主体理论。
- 到庭接受询问
- 适用情形：法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。
- 法律后果：负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。
八、证据的审核认定
证据的审核认定，是指法官在听取当事人对证据的说明、对质和辨认后，对证据作出的采信与否的认定。它是法院对当事人举证、质证结果的评价和认定。证据审核认定的主体是合议庭的法官，审核认定的内容是对证据是否具有真实性、关联性和合法性作出确认。
(一) 有瑕疵的证据
- 不能作为定案依据（没效力）
- 严重违反法定程序收集的证据材料；
- 以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；
- 以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。
- 不能作为认定被诉行政行为合法的证据（片面效力）
- 被告及其诉讼代理人在作出行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；
- 原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为行政行为依据的证据；
- 作出原行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为法院认定原行政行为合法的依据；
- 被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据。
行政机关一般不能用事后补充证据证明行政行为的合法性，但有唯一例外，2018年《行政诉讼法司法解释》明确规定：“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”
- 不能单独作为定案依据（弱效力）
- 未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；
- 与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；
- 应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；
- 难以识别是否经过修改的视听资料；
- 无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；
- 经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料。
不能单独作为定案依据的证据是可以作为证据的，但证据效力较弱。这六种情况里出现了一些令人 “将信将疑”的因素，所以，它们的证据效力打了折扣。比如，如果明确知道视听资料是伪造的，则没有任何效力；但如果明确知道是原件，则完全有效力；而现在是处于不知真假、“将信将疑”的模糊地带，于是，只能将其效力减弱，看看有没有其他证据共同去证明待证事实。
(二) 证据效力大小的判断
在对证据进行审核认定过程中，如果发现证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照以下情形分别认定：
- 国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；
- 鉴定意见、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；
- 原件、原物优于复制件、复制品；
- 法定鉴定部门的鉴定意见优于其他鉴定部门的鉴定意见；
- 法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；
- 原始证据优于传来证据；
- 其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；
- 出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；
- 数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
行政诉讼的证据制度和民事诉讼高度类似，在证据的种类、证据的三性、证据提交规则等内容上可以说是完全一致。但行政诉讼的证据制度也会有自己独立的特点，这些地方经常会有题目出现，最典型的就是举证责任分配。