第一节 起诉和受理
一、起诉
起诉是指公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，依法请求法院行使国家审判权给予其救济的诉讼行为。 它是公民、法人或者其他组织请求法院启动行政诉讼程序的意思表示，是其行使法律赋予的诉权的具体表现。 但这一权利的行使并非不受条件限制，提起行政诉讼必须符合起诉的一般条件、时间条件和程序条件。
(一)起诉的一般条件
起诉的一般条件是法律对提起诉讼最基本的，也是最普遍的要求。根据《行政诉讼法》第49条的要求，提起行政诉讼的一般条件是：
- 有原告资格。原告是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。
- 有明确的被告。即原告在起诉时，必须指明对谁起诉，明确指出被告，否则被告都不明确，这个案子怎么审？ 原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为“有明确的被告”。 起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，法院裁定不予立案。
- 有具体的诉讼请求和事实根据。
(1) 诉讼请求是原告通过法院针对被告提出的，希望获得法院司法保护的实体权利要求。 它将决定法院审理和裁判的内容，因此必须明确当事人的诉讼请求，“诉什么，审什么，判什么”是行政诉讼一条一以贯之的逻辑线索， 考生在应试的时候，一定要仔细分辨当事人的诉讼请求，也就是“就………起诉”的问题。
《行政诉讼法司法解释》第68条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
- 请求判决撤销或者变更行政行为；
- 请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；
- 请求判决确认行政行为违法；
- 请求判决确认行政行为无效；
- 请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
- 请求解决行政协议争议；
- 请求一并审查规章以下规范性文件；
- 请求一并解决相关民事争议；
- 其他诉讼请求。
当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。
(2) 事实根据是指原告向法院起诉所依据的事实和根据，包括案件情况和证据。 值得注意的是，要求原告提供事实根据是为了证明存在行政争议，而不是要求原告提供证据证明行政行为违法， 在后文原告举证责任部分，我们会详加论述。
行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在， 并在法定期限内起诉的，法院应当依法立案。
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属于法院受案范围和受诉法院管辖。行政诉讼受案范围决定着法院受理行政案件的范围，也决定着当事人的诉权范围。 原告的起诉若不属于法院受案范围，起诉不成，法院也无权受理。同时，法院对行政案件的受理有一定的分工。 当事人应依法向对案件有管辖权的法院起诉。
-
不构成重复起诉。“一事不再理”是诉讼制度的重要原则，又称“禁止 重复起诉”原则， 意思是指对于已经裁判并发生法律效力的案件，当事人的诉权已被耗尽，不得再行提起诉讼，否则构成重复起诉。 重复起诉的判定方式是判断是否同时具有下列情形：
- 后诉与前诉的当事人相同；
- 后诉与前诉的诉讼标的相同；
- 后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。
如果同时满足以上三个条件，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，则构成重复起诉。 当事人重复起诉的，法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。
禁止重复起诉原则对于已经起诉或者正在审理的案件也适用。
郑某因某厂欠缴其社会养老保险费，向区社保局投诉。2004年9月22日，该局向该厂送达《决定书》，要求为郑某缴纳养老保险费1万元。 同月30日，该局向郑某送达告知书，称其举报一事属实，并要求他缴纳养老保险费(个人缴纳部分)2000元。 郑某不服区社保局的《决定书》向法院起诉，法院的生效判决未支持郑某的请求。2005年4月19日，郑某不服告知书向法院提起诉讼。
问：郑某的起诉是否构成重复起诉？
答：不构成。郑某4月19日诉讼请求针对的是个人缴纳2000元养老保险费的告知书， 而之前的诉讼标的是工厂为其缴纳1万元的《决定书》，诉讼请求和标的均不同。
《行政诉讼法司法解释》第54条 依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：
- 原告的身份证明材料以及有效联系方式；
- 被诉行政行为或者不作为存在的材料；
- 原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；
- 人民法院认为需要提交的其他材料。
由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况， 并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。
(二)起诉的程序条件
行政复议与行政诉讼均是解决行政争议的方式，是当事人不服行政行为寻求救济的两条重要途径。 不过，当事人对这两种救济方式的使用，必须遵循法律对二者关系的规定。 在我国，行政诉讼与行政复议的关系，以当事人自由选择救济方式为原则，以行政复议前置、复议终局等特别情况为例外。 如果案件为复议前置或复议终局的情形，当事人直接提起行政诉讼，法院不应受理本案。关于诉讼和复议的程序衔接， 请参见专题十一“行政争议法总论”。
(三)起诉的时间条件
公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，要符合起诉的时间条件。
行政诉讼的起诉期与民法中的诉讼时效不同。“行政诉讼法之所以用起诉期限的概念就是为了区别于民法上的诉讼时效。 二者在理论上有共通之处，但却是两种独立制度。” 对法考而言，应重点把握以下两点：
- 民法中超过了诉讼时效，当事人并没有丧失起诉权，只是丧失了胜诉权，也就是说，案子可以受理，但当事人无法胜诉。而一旦超过了行政诉讼的起诉期，法院应当裁定不予立案，已经受理的也应裁定驳回起诉，也就是说，当事人连立案的机会都没有。
- 民法的诉讼时效存在着中断、中止的情形；而行政诉讼起诉期是一个不变期间，不存在中止、中断的情形，只有期限扣除和延长的问题。在行政诉讼中，当事人因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
《行政诉讼法》第48条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的， 被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况 耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
行政诉讼起诉期限因当事人起诉的对象与程序不同而有所不同，具体分为以下三种情况：
- 经复议才提起诉讼的案件
当事人对于行政行为，经行政复议之后，对复议决定仍然不服的：
(1) 复议机关作出复议决定的，当事人可以在收到复议决定书之日起15日内起诉。
当事人申请行政复议后，复议机关作出维持决定，被告是复议机关和原行为机关， 那么应当以原行为还是复议维持决定确定起诉期限呢？《行政诉讼法司法解释》的回答是以复议决定送达时间确定起诉期限。
期间
- 期间包括法定期间和人民法院指定的期间。
- 期间以时、日、月、年计算。期间开始 的时和日，不计算在期间内，这和民事诉讼是相同的，民事诉讼中以时计算的期间从次时起算；以日、月、年计算的期间从次日起算。比如，当事人5月1日收到复议决定书，5月2日是上诉期的起点、第一天。
- 期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。
- 期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，视为在期限内发送。
送达
- 法院可以要求当事人签署送达地址确认书，当事人确认的送达地址为法院法律文书的送达地址。
- 当事人同意电子送达的，应当提供并确认传真号、电子信箱等电子送达地址。
- 当事人送达地址发生变更的，应当及时书面告知受理案件的法院；未及时告知的，法院按原地址送达，视为依法送达。
- 法院可以通过国家邮政机构以法院专递方式进行送达。
- 法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名。
(2) 复议机关逾期不作出决定的，当事人可以在复议期满之日起15日内起诉。
在上述两种情况中，如果另有具他法律对15日的起诉期限作出不同规定的，从其规定。
- 直接起诉行政不作为的案件
行政行为的起诉期是从知道或者应当知道作出行政行为之日起的6个月内，但行政不作为什么时候作出， 也就是行政行为什么时候成立呢？我们需要简略地回顾一下专题五“具体行政行为概述”中的知识。不作为分为两种类型 ：
第一，积极不作为，表现形式为行政机关对于当事人的申请明确拒绝。 对于积极不作为，行政行为当场成立，行政机关明确拒绝之日，就是起诉期6个月的起点。
第二，消极不作为，表现形式为行政机关对于当事人的申请不理不睬。消极不作为的本质是默示拒绝， 需要给出一个时间来推定行政机关默示拒绝的成立，使其能及时在行政复议或者行政诉讼中主张行政机关的不作为违法，包括三种具体情况：
(1) 如果法律、法规规定了行政机关履行职责的期限，则该期限届满之日就是不作为成立的时间，也就是当事人起诉期的起点。
(2) 如果法律、法规没有规定行政机关履行职责的期限，则行政机关在接到申请之日起2个月内仍不履行职责的，2个月期满之日就是不作为成立的时间，也就是当事人起诉期的起点。
(3) 当事人在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，不作为当场成立，当事人可以当即起诉。
有考生可能会有疑问，不作为案件不是要复议前置吗？需要经过复议才能够再起诉？那怎么会涉及本知识点“直接起诉不作为”呢？司法部官方用书对于本知识点的处理和本书也是一致的。说明命题人并不认为所有的不作为都要复议前置的，最典型的有两类：
第一，不补偿，不履行行政协议，不赔偿，这些都有特别法规定的专项程序，可以直接起诉。
第二，不处罚、不行政强制执行之类的行为，这些行为本质上都是依职权的行为，不需要依据当事人申请，所以，对于依职权的行政行为，比如不予以行政处罚，并不是我们法条里面所说的不履行法定职责的情况，自然不需要复议前置。而法条层次的不作为，实际上是指行政许可、行政给付，这一类的依据申请的行政行为，行政机关没有做出对应的行为的情况。
- 直接起诉作为类行政行为的案件 《行政诉讼法》第46条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的， 应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”
从该规则的结构来看，当行政机关明确作出一个处罚、许可、强制等行政行为，当事人对其不服而起诉时， 其起诉期限的计算主要看三个时间点：第一，客观上，行政行为作出之日；第二，主观上，当事人知道行政行为内容之日；第三，主观上，当事人被告知诉权之日。一个完整的行政行为在作出的时候，是能够实现三位一体的，既告知当事人诉权、又告知当事人行为内容 ，同时，送达该决定之日起，具体行政行为作出。
按照这三个时间点的不同关系，分别依下列规则计算：
(1) 全知道
行政机关已将具体行政行为向当事人送达，并告知其诉讼权利或起诉期限的，其起诉期限为当事人知道行政行为之日起的6个月内。 如果是“全知道”的行政决定，应该呈现以下状态：
小新：
现查明，被处罚人于2016年10月1日在人行道上有停放机动车行为，违反了《道路交通安全法》第五十六条的规定， 以上事实有现场照片等证据证明。现决定给予罚款2000元的处罚，被处罚人持本决定书在15日内到大望路工商银行缴纳。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额3%加处罚款。
如不服本决定，可以在收到本决定书之日起60日内向朝阳区政府申请行政复议；或者在6个月内向朝阳区人民法院提起行政诉讼。
该行政处 罚决定书分两段，第一段告知当事人行为内容，第二段告知当事人诉权，让当事人完全知晓了该行政行为。行政行为送达之时就是行为作出之时，当事人知道行为内容之时，同时也是当事人被告知诉讼权利之时，上述三个时间点是完全重合的，起诉期就在知道行政行为之日起的6个月内。本案中，2016年10月25日交管局送达决定书，起诉期是2016年10月26日~2017年4月25日。
(2)知一半
“知一半”是指行政机关向当事人送达的行政决定书，只告知了当事人行政行为的内容，但并未告知其诉讼权利或起诉期限的情况。如果是“知一半”的行政决定，应该呈现以下状态：
小新：
现查明，被处罚人于2016年10月1日在人行道上有停放机动车行为， 违反了《道路交通安全法》第五十六条的规定，以上事实有现场照片等证据证明。 现决定给予罚款200元的处罚，被处罚人持本决定书在15日内到大望路工商银行缴纳。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额3%加处罚款。
与《交通处罚决定书1》相比，《交通处罚决定书2》只告知了处罚的行为内容，未告知当事人诉权和起诉期，所以被称为“知一半”。 对于“知一半”的情况，当事人既然不知道诉权或起诉期，那么，起诉期限就从当事人实际知道诉讼权利或起诉期限之日起计算6个月。 但是，法律不会允许某个行政纠纷一直处于悬而未决的不确定状态，于是在起诉期之外，又增加了最长保护时效的约束， 即当事人知道行为内容之日起1年内起诉法律才会予以保护，超过了1年，法院则不会予以登记立案。 也就是说，在“知一半”的情况下，当事人起诉，需要以下两个条件同时满足：
-
起诉期：知诉权6个月内；
-
最长保护期限：知内容1年内。
两个条件要同时满足，用数学符号去表达，就是取交集，重合的部分就是当事人的起诉期， 如果两个条件没有重合的部分，那么当事人的起诉就不会被受理立案。
《交通处罚决定书2》中，小新在2016年10月25日被交管局罚款200元，但没有告知小新诉权和起诉期间。 后交管局在2017年6月1日补正了决定书，告知小新对于罚款200元的起诉期。小新不服，应当在什么时间内起诉？
答：本情况属于“知一半”，起诉期限应当同时满足：
-
知诉权6个月内，2017年6月2日～2017年12月1日；
-
知内容1年内，2016年10月26日~2017年10月25日。
综上，两个条件重合部分为2017年6月2日～2017年10月25日。
(3)全不知
“全不知”是指行为虽然客观上作出了，但是行政机关根本没有告知当事人行政行为的内容，当事人后来才知道行为内容的情况。
对于“全不知”，既然当事人连行为内容都不知道，那么起诉期限从当事人实际知道或应当知道该行为的内容与诉讼权利之日起，计算6个月。 但法律也规定了最长保护期限：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年，法院不予受理。 也就是说，在“全不知”的情况下，当事人起诉，需要以下两个条件同时满足：
-
起诉期：知内容6个月内；
-
最长保护期限：行为作出5年(不动产案件20年)内。
两个条件要同时满足，用数学符号去表达，就是取交集，重合的部分就是当事人的起诉期，如果两个条件没有重合的部分， 那么当事人的起诉就不会被受理立案。
考生一定要注意5年/20年不叫起诉期，叫作最长保护期，如果说起诉期为5年/20年是错误的，一定！一定！一定！要注意！
甲与乙婚后购买一套房屋，产权证载明所有权人为乙。后双方协议离婚，约定房屋赠与女儿，甲可以居住房屋至女儿满18岁，但未办理房屋所有权转移登记。不久，乙与丙签订抵押借款协议，将房屋抵押给丙，2005年10月8日丙取得房产局发放的房屋他项权利证书。2006年11月7日，甲在联系不到乙的情况下，找到丙并出示抵押相关材料和证书，甲才知该房屋已被抵押，遂要求房产局解决。未获得满意答复后于2007年1月16日向法院起诉请求注销该证书，有没有超过起诉期？
答：没有。本案属于“全不知”，甲根本不知道行政机关作出房屋抵押登记的内容，起诉期限应当同时满足：
- 知内容6个月内，2006年11月8日~2007年5月7日；
- 行为作出20年内，2005年10月9日~2025年10月8日。
综上，两个条件重合部分为2006年11月8日～2007年5月7日，2007年1月16日在该期间内，法院应当受理本案。
(四)起诉方式
公民、法人或者其他组织起诉时，原则上应采用书面方式，应当向法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。 不过，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。
二、受理
(一)受理的概念
受理是指法院对公民、法人或者其他组织的起诉进行审查，对符合法定条件的起诉决定立案审理，从而引起诉讼程序开始的职权行为。
(二)对起诉的审查和处理
行政诉讼从原来的立案审查制改为了登记立案制，即立案环节对是否符合起诉条件不进行实质审查，只作形式审查，不得以起诉材料不具有真实性等实体方面的理由不予立案，以保障当事人诉权，解决“立案难”的问题。
对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状，然后分情况作如下处理：
- 登记立案
法院在接到起诉状时对符合规定起诉条件的，应当登记立案。即只要符合条件，就必须立案，而且立案本身必须要登记。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案。
- 不予立案
不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。
对裁定不服的，当事人可以提起上诉。
《行政诉讼法司法解释》第69条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
- 不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
- 超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
- 错列被告且拒绝变更的；
- 未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
- 未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
- 重复起诉的；
- 撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
- 行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
- 诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
- 其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以裁定驳回起诉。
- 先予立案
对当场不能判定是否符合《行政诉讼法》规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。 7日内仍不能作出判断的，应当先予立案。
- 指导、释明与补正
起诉状内容欠缺或者有其他错误的，法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。 不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案，立案期限从补正后递交法院的次日起算。 当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。
(三)起诉人的救济途径
- 上诉
当事人对不予立案裁定不服的，可以向上一级法院提起上诉。
- 投诉
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级法院投诉， 上级法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
- 飞跃起诉
法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级法院起诉。上一级法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级法院立案、审理。