第四节 部分抽象行政行为可附带性受案
在旧诉讼制度中，只有具体行政行为属于行政诉讼受案范围，2014 年修改的《行政诉讼法》， 允许公民、法人或其他组织对部分抽象行政行为附带性地提出审查要求。 立法者的主要立法目的是：“规范性文件是行政行为的依据和源头，要纠正违法和不当的行政行为，有必要正本清源，从源头开始审查和纠正”
一、审查方式
当事人在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对抽象行政行为进行审查。 其中的“一并”就意味着当事人不能直接起诉抽象行政行为，而只能间接对其提出审查要求。 当事人正确的做法是：先对具体行政行为提起诉讼，同时，要求法院予以审查抽象行政行为， 我们形象地将其比喻为“搭便车的审查方式”，抽象行政行为搭具体行政行为的便车。
之所以立法者选择“附带性的间接审查方式”，是因为抽象行政行为不一定会直接影响到特定对象的权利义务， “如果不具体适用到具体的人或事，它并不能产生现实的危害”。如果将对抽象行政行为起诉完全放开， 任何人在不考虑是否直接影响其利害关系的情况下均可以起诉，那么，很容易出现滥诉的情况，法院和行政机关均会不堪其扰。 所以，只有当事人向法院证明该抽象行政行为已经得已落实转化为了具体行政行为， 直接对自己利益产生影响时，才会让当事人对抽象行政行为附带性地提出审查请求。
同时，需要注意的是，附带性审查的抽象行政行为必须与被诉的具体行政行为之间具有关联性（抽象行政行为是具体行政行为作出时的法律依据）， 该具体行政行为由抽象行政行为直接转化而来。如果 A 规范性文件→A 具体行政行为， 那么当事人在对 A 行为起诉时一并请求法院审查的只能是 A 规范性文件；如果当事人可以挑战不再 关联性的 B、C、D 等规范性文件的话， 那同样会出现滥诉的风险。
二、审查对象
抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为， 但《行政诉讼法》并没有将全部抽象行政行为纳入审查范围，允许当事人向法院提出附带性审查的只有其他规范性文件（国务院制定的其他规范性文件除外）。
其他规范性文件为专有名词，指的是除了行政法规和规章之外的抽象行政行为，由于其他规范性文件的制定程序随意，法律位阶较低， 所以，所有的行政机关均有权制定，上至国务院，下至乡政府，也包含公安等政府的工作部门。 但国务院制定的其他规范性文件由于制定主体的特殊身份，不允许审查，要排除出来。
规章和行政法规不属于行政诉讼能够附带性审查的范围。 这是考虑到行政法规和规章立法层次较高，《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》详细规定了其制定程序、备案审查制度和改变撤销制度。 在实践中，出现问题较多的是规章以下的其他规范性文件（又称“红头文件”），而现行法律对于其他规范性文件的控权机制较为薄弱， 于是，将行政诉讼当事人请求附带性审查的对象限制在了其他规范性文件之上。
三、申请审查时间
公民、法人或者其他组织一并请求法院对其他规范性文件进行审查，应当在一审开庭前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
该条规定的“有正当理由”，主要是考虑到因为客观因素 ，当事人在开庭审理后才知道该规范性文件的存在，所以，法律允许当事人适当地延长申请期限。
四、管辖法院
由具体行政行为作出机关决定管辖法院，而不由规范性文件制定机关决定管辖法院。
五、审查程序和实体要求
（一）审查程序
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法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。
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制定机关申请出庭陈述意见的，法院应当准许。
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行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止法院对规范性文件进行审查。
（二）审查内容
法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。 有下列情形之一的，属于“规范性文件不合法”：
- 超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的。
- 与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的。
- 没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的。
- 未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的。
- 其他违反法律、法规以及规章规定的情形。
[知识点拨] 关于审查内容以理解为主，不需死记硬背。
六、申请审查结果
法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。 作出生效裁判的法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以在裁判生效之日起 3 个月内， 向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议，并可以抄送制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。
[不适用] 第一，不作为认定行政行为合法的依据，这是对法院的底线要求。 在实践中，其他规范性文件往往是行政行为的依据和源头，为了正本清源，法院对于不合法的规范性文件， 首先不能将其作为支持具体行政行为合法的正当性依据。同时，为了鞭策该文件的制定机关，可以在判决书裁判理由中予以阐明。 比如，阐明下位法抵触上位法，所以本法就不予适用等等。
[提建议] 第二，作出生效裁判的法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以在裁判生效之日起 3 个月内， 向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议，如果规范性文件由多个部门联合制定的， 法院可以向该规范性文件的主办机关或者其同上一级行政机关发送司法建议。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起 60 日内予以书面答复。 情况紧急的，法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。
在《行政诉讼法修正案》起草过程中，有人建议应当更进一步地赋予法官对于其他规范性文件的撤销权，或者宣告文件违法、无效的权力。 但因为这一建议违反了《宪法》和《立法法》的基本权力结构，而被全国人大所否定。 在我国宪法中，撤销和改变规范性法律文件的权力主体为人大和上级政府，法院不能直接判决撤销不合法的规范性法律文件， 但可“不作为依据并提出建议”。这符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则， 也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。
只有作出生效裁判的法院才可以提出建议。在一审判决作出后，如果当事人上诉，一审法院是不能提出建议的， 否则，一审法院刚提完建议，二审法院就作出判决，认为“其他规范性文件”合法有效，那让文件制定者听谁的呢？
[告领导] 第三，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。
七、对于法院审查权的监督制度
- 法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级法院进行备案。
- 涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案。
国务院部门的文件层报至最高院，省政府文件层报至省高院，此处的省政府不包括省下属部门。
- 孙某向甲市乙区客运管理局申请发放网络预约出租车运输许可证，该局审查后认为，孙某车辆从初始登记之日到申请之日不足 1 年， 不符合甲市客运管理局制定的《申领网络预约出租车运输细则》（以下简称《细则》）的规定， 该《细则》规定了车辆距初次登记之日起满 3 年的许可条件，决定不受理孙某的许可申请。 孙某不服申请复议，复议机关作出维持决定后，孙某提起行政诉讼， 并要求对《细则》的车辆条件的规定一并审查，下列哪些选项是正确的？（2023 年金题·卷一，多选） ①
A. 甲市客运管理局申请出庭就《细则》的合法性陈述申辩，法院应当准许
B. 本案的被告是甲市客运管理局和乙区客运管理局
C. 网络预约出租车属于提供公共服务的重要设备，其运输许可证是需要按照技术标准通过检测等方式进行审定的行政许可
D. 孙某不能通过电子邮件的方式提出申请
- 区公安局依据省公安厅和司法厅联合制定的《律师管理意见》对涉嫌寻衅滋事的律师王某罚款 5000 元， 王某对处罚不服提起诉讼，一并要求审查《律师管理意见》，下列说法正确的是？（2019 年金题·卷一，不定项） ②
A. 两个制定机关申请出庭陈述意见，法院应当准许
B. 一审法院可以向省人大常委会提出修改该文件的司法建议
C. 法院有权宣告该文件无效
D. 法院在对该文件审查过程中，应当听取两个制定机关的意见