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李佳

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第二节 具体行政行为可受案

一、应予受理的案件​

《行政诉讼法》关于应当受理的案件采取的是列举式，但我们认为，受案范围的知识点侧重于理解，机械式地死记硬背是无法解决问题的。所以，建议考生认真理解专题五内容，本部分只需浏览即可。

（一）行政处罚案件​

行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织的惩戒。主要包括警告、行政拘留、罚款、没收和暂扣或者吊销许可证和执照等。

（二）行政强制案件​

公民、法人和其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的，可以向法院起诉。行政强制案件包括行政强制措施案件和行政强制执行案件。

（三）行政许可案件​

行政许可是行政机关应行政相对人的申请，经审查后决定是否解除法律的一般禁止， 并且允许其从事某种行为享有某种权利或者资格的行政行为。 申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服起诉的，属于受案范围。

除此以外，行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为也都属于行政诉讼受案范围。

例

甲市政府以治理城市交通状况、节能减排为由，依法撤回电瓶车的机动车号牌和驾驶证。居民王某的车辆牌原被撤回，王某不服，有权就撤回行为提起行政诉讼。

（四）行政确权案件​

行政确权案件是指对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权 或者使用权的决定不服而提起的行政诉讼。 行政确权行为是行政机关依职权或依申请，对当事人之间就自然资源的所有权或使用权的归属发生的争议予以甄别、认定， 并作出裁决的行为。

（五）征收、征用案件​

征收是指行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定强制从行政相对人处有偿或无偿获取一定财物（费）或劳务的行为。

征用则是指行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定强制取得原属于公民、法人或者其他组织的财产使用权的行为。

（六）不履行法定职责案件​

不履行法定职责案件是公民认为行政机关拒不履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责而引起的行政案件。 按照全国人大法工委的观点，此类案件主要是针对人身权和财产权的行政不作为，当事人有权起诉， 但并不限制在这两项权利上，只要是法律、法规明确规定行政机关应当积极实施的权利， 行政机关不作为，公民、法人或其他组织都可以提起诉讼。 比如，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中规定，向行政机关申请获取政府信息， 行政机关拒绝提供或者逾期不予答复等行为具有可诉性。

知识点拨

某个行为具有可诉性，或者说某个行为属于受案范围，或者当事人对某个行为有权起诉，这三个表达内容是一样的， 都是就某个行政行为是否属于受案范围的分析，但属于受案范围与法院是否受理本案却不是一个表述， 法院的受理条件是个系统工程，后面讲到诉讼程序的时候会涉及，除了受案范围， 还需要考虑当事人是否具有原告资格、被告是否明确、有没有超过起诉期限之类的。 受案范围只是受理条件的其中一个条件。

为什么这里会提到这个知识点呢，我们前面在讲诉讼和复议衔接的时候，有说到“不履行法定职责案件”属于复议前置的情况， 所以，如果要表达，信息公开不公开是否属于受案范围？或者是否具有可诉性？ 答案是属于的，有的，这是在表达受案范围的问题。但如果表述，信息公开不公开直接起诉，法院可否受理？ 那答案就不行了，因为即使满足了受案范围这一受理条件，但是，不满足经过复议才能起诉的复议前置的条件， 所以，不可以受理，题眼就在于“直接”二字。

例

某银行以某公司未偿还贷款为由向法院起诉，法院终审判决认定其请求已过诉讼时效，予以驳回。 某银行向某县政府发函，要求某县政府落实某公司的还款责任。 某县政府复函：“请某银行继续依法主张债权，我们将配合做好有关工作。” 而后，某银行经复议后的法院起诉，请求某县政府履行职责。

问：银行对县政府不履行职责不服，经过复议后提起诉讼，是否属于受案范围？

答：属于，因为行政机关未履行保护公民财产权的义务。 同时，需要注意，只要当事人认为行政机关“不作为”即可起诉，至于该不作为是否合法还是违法， 那是法院在审理过程中予以审查判断的，这是两个不同的逻辑层次。

（七）侵犯法律规定的经营自主权和农村土地承包经营权、农村土地经营权案件​

公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权向法院起诉的，属于受案范围。

例1

某市物价局限本地甲、乙、丙火锅店的人均消费不得超过60元。甲品牌火锅店号称火锅中的“劳斯莱斯”， 用料极度奢华，价格也极度昂贵。但因为政府对其限价行为，导致经营模式受到巨大影响，甲火锅店有权针对政府对自己作出限价的行为提起诉讼。

例2

县政府禁止土地承包方小川的土地承包权流转，小川有权对该行为起诉。

（八）侵犯公民公平竞争权案件​

侵犯公民公平竞争权的案件是指公民、法人或其他组织认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争而引起的行政诉讼案件。行政机关在对具有相互竞争关系的公民、法人或其他组织实施行政管理时，地方公民、法人或其他组织认为自己具有同等或更优越的条件却未能取得成功的，或者受到不公平对待，可以以其公平竞争权受到侵害为由提起行政诉讼。

例

某市政府责令本市机动车在规定的期限内安装A品牌的尾气净化装置。对该强制行为首先被强制安装的车主有权起诉；B、C等其他尾气净化装置生产公司认为市政府限定购买使用A品牌产品的行为，影响了其在该市场上的公平竞争机会，同样有权起诉。

（九）违法要求履行义务案件​

违法要求履行义务案件是指公民、法人或者其他组织认为行政机关违法要求履行其他义务而引起的行政诉讼案件。行政机关违法要求公民履行的义务可能是财产义务，也可能是行为义务。主要情形有：1. 法律、法规没有设定义务，但行政机关要求公民履行义务；2. 行政机关违反法定程序要求履行的义务，如收费不出具法定的收据。

例

某乡政府违反国务院《农民承担费用和劳务管理条例》，要求谢某缴纳新村提留、乡统筹费和社会生产性服务费，超过谢某全家应负担费用的一倍，对于该违法要求履行义务，谢某有权提起诉讼。

（十）行政给付案件​

行政给付案件是指公民申请行政机关依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇，行政机关没有依法支付而引起的行政诉讼案件。这类案件通常表现为：1. 不按法定标准发放；2. 扣减金额；3. 不按期限发放。

（十一）特别法规定其他可以受理的案件​

  1. 国际贸易行政案件

国际贸易行政案件，是指自然人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员（以下统称行政机关）有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼，包括有关国际货物贸易、国际服务贸易、有关知识产权贸易案件和其他国际贸易行政案件四种情形。

  1. 反倾销行政案件

法院依法受理对下列反倾销行政行为提起的行政诉讼：有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定，有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定，有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定，依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。

  1. 反补贴行政案件

法院依法受理对下列反补贴行政行为提起的行政诉讼：有关补贴及补贴金额、损害及损害程度的终裁决定，有关是否征收反补贴税以及追溯征收的决定，有关保留、修改或者取消反补贴税以及承诺的复审决定，依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反补贴行政行为。

  1. 信息公开案件

公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，属于法院受案范围：

（1）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；

（2）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；

（3）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；

（4）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；

（5）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

二、不予受案的范围​

（一）内部行政行为​

内部行政行为是指行政主体为了管理内部事务，对其内部组织或个人实施的行为。 主要包括两种：第一，行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定，还包括行政机关对公务员的培训、考核、离退休、工资、休假等方面的决定。 第二，行政机关内部、上下级行政机关之间、不同行政机关之间的公文流转、权力调整、内部指示等行为。 比如，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。

（二）国家行为​

国家行为是指国务院、国防部、外交部等特定国家机关，根据宪法和法律的授权以国家名义实施的高度政治性的行为。 一般包括以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

（三）公安、国家安全等机关的刑事司法行为​

公安、国家安全等国家机关为了侦查犯罪，在《刑事诉讼法》的明确授权范围之内， 作出的讯问刑事犯罪嫌疑人、询问证人、检查、搜查、扣押物品（物证、书证）， 冻结存款、汇款、通缉、拘传、取保候审、保外就医、监视居住、刑事拘留、执行逮捕等行为，不属于行政诉讼的受案范围。

（四）行政机关的调解行为和仲裁行为​

行政调解是指行政机关劝导发生民事争议的当事人自愿达成协议的一种行政活动。行政调解针对的是发生了民事权益争议的当事人。行政调解为“柔性”行为，不具有处分性、强制性、不可诉。当事人如对调解结果不服，不能对其提起行政诉讼，应当就原有的民事纠纷提起民事诉讼。

行政机关下设的仲裁机构以中立身份按照法定程序对平等主体之间的民事纠纷作出有法律拘束力的裁决的，当事人一方不服裁决，应当依法提起民事诉讼。

例

劳动者李某对劳动仲裁裁决不服的，能以用人单位为被告向法院提起民事诉讼。 但是，劳动争议仲裁委员会的不予仲裁或错误仲裁行为是否是行政行为，李某可否提起行政诉讼呢？

答：不能。劳动争议仲裁委员会的性质是准司法机关，而非行政机关。最高人民法院认为：“虽然劳动争议仲裁委员会设立在各级劳动行政管理部门，但其本身不是行政机关，因而当事人对劳动争议仲裁委员会逾期不作出仲裁裁决或者作出不予受理的决定时，当事人向法院提起行政诉讼就没有法律依据。”

（五）不具有强制力的行政指导行为​

行政指导行为是指行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式，引导公民自愿配合而达到行政管理目的的行为， 行政指导为“柔性”行为，不具有处分性、强制性，不可诉。

（六）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为​

重复处理行为是指行政机关作出的与原有的生效行政行为没有任何改变的二次决定。 重复处理行为实质上是对原已生效的行政行为的简单重复，并没有形成新事实或者权利义务状态。所以，重复处理行为不可诉。

（七）过程性行政行为​

过程性行政行为是为最终作出权利义务安排而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等程序性、阶段性工作行为。例如，行政机关开会讨论、征求意见，由于行政行为尚未作出，最终的法律结论没有形成，起诉的客体没有形成，开会讨论、征求意见的行为不可诉。又如，行政强制执行的催告程序不可诉。

（八）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为​

在专题十一“行政争议法总论”中，我们讲述过行政复议和行政诉讼程序的衔接，其中有些情况是当事人一旦申请复议，复议结果为最终裁判，当事人不可以再起诉，也就是复议决定为最终裁决，这类法律规定由行政机关最终裁决的行政行为主要有以下三种：

  1. 国务院的复议决定

《行政复议法》第26条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

  1. 公安机关出入境管理机构作出的有关普通签证、外国人居留决定为最终决定

《出境入境管理法》第36条规定：“公安机关出入境管理机构作出的不予办理普通签证延期、换发、补发，不予办理外国人停留居留证件、不予延长居留期限的决定为最终决定。”

  1. 针对外国人和其他境外人员的强制措施的行政复议决定

《出境入境管理法》第64条规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”

（九）行政协助执行行为​

行政协助执行行为是行政机关根据法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为。 行政机关协助司法机关执行生效判决，作为协助执行义务人的行政机关，必须服从法院的指令，对协助执行内容没有审查判断的权力。 所以，行政机关没有独立的影响当事人权利义务的意思表示，行政机关的协助行为本身并不具有行政行为的属性，应归类为司法行为的一个环节。

但如果行政机关在协助执行过程中，扩大了执行范围或者采取违法执行方式， 那就属于假借司法机关之名义、实现行政机关自身的意思表示的行政行为了。 这种“假行政协助执行行为”属于具体行政行为，这种情况可受案。

（十）信访行为​

信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向行政机关反映情况， 提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。2018年《行政诉讼法司法解释》明确规定， 行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于行政诉讼受案范围。

最高人民法院《关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中指出： “信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的机构， 其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力， 对信访人的实体权利义务不产生实质影响。 信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。” 具体而言，登记、受理等过程性行为，行政机关尚未对外作出影响当事人权利义务的行为，自然不属于行政诉讼受案范围； 交办、转送行为属于信访机关将相关案件转交其他行政机关予以处理的行为，其行为性质属于机关与机关之间的公文往来行为，属于内部行为， 自然也不可诉；即使是行政机关作出的复查、复核意见，也属于没有创设新的权利义务的重要处理行为， 对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不具有强制力，故而也不可诉。

注意

要准确地界定信访办理行为的概念，行政信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为， 而是对行政机关已经处理过的行政法律关系进行的二次甚至是多次判断行为，并未对公民的权利义务带来新的影响和变化，故而不可诉。 但是，在实践中会出现公民依法要求行政机关履行职责，行政机关出具信访事项告知书、意见书，而这些文书即使名为“信访”， 但也不能一概认定为信访行为。如果是行政机关对公民合法诉求的“一次”处理，那就会影响到公民的实体权利义务，自然可诉。 比如，罗某认为某电信公司将手机UIM卡定价为50元/张属于违法收费，要求市监局对该公司进行查处。 市监局进行调查后表示应当收取卡费，驳回了罗某的请求。 市监局的驳回是对罗某合法请求的“一次处理”，属于行政不作为，故而经过复议可诉，但如果罗某就市监局的驳回， 反复向市监局或其上级要求处理，行政机关拒绝处理的行为，则属于不可诉的信访办理行为。 考生可将信访行为视为重复处理行为的变种，就好理解该知识点了。

（十一）特别法规定不可受案的其他案件​

  1. 劳动监察指令书

劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请法院强制执行的具体行政行为， 法院对此类案件不予受理。

知识点拨

注意区别劳动监察指令书与劳动监察决定书。 劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书， 当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动行政部门可以依法申请法院强制执行。 劳动监察指令书实际上就是对当事人予以劝告、建议的行政指导行为，而劳动监察决定书的性质是具体行政行为。

  1. 信息公开的不可受案行为

公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，法院不予受理：

（1）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为。

（2）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的。

知识点拨

既然已经公开出版发行，则应当视为政府已经履行了主动公开的义务。 当事人对于这种信息依然强行索要法院又应当受理这样的案件的话，那么就有法院纵容滥诉之虞了。

（3）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的。

知识点拨

行政机关使用着每一个纳税人的钱，不可能为个人的某种特别需求而浪费太多公众资源，否则就会沦为个别人的“打工仔”， 其他纳税人的利益又如何保障呢？所以，很多国家的法律都明确规定，公共机构无须创造或生产它们没有或无须拥有的信息， 当出现该种信息的申请时，公共机构必须告知申请人这一事实。

（4）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

知识点拨

卷宗阅览权是在行政程序进行中，当事人或利害关系人为维护其实体权利，向行政机关申请查抄复制案件卷宗的权利。 卷宗阅览权和信息公开请求权不同，卷宗阅览权只存续在特定行政程序过程中，无论是程序开始前还是程序终结后，这种权利均不存在。 而且，信息公开请求权属于独立性的实体权，行政机关拒绝公开信息就属于“行政不作为”， 是一种独立的具体行政行为，当事人有权起诉：但是卷宗阅览权附属于行政处罚、行政许可等实体行为， 当事人卷宗阅览的请求被拒绝，就和当事人的听证申请被拒绝一样，均属于阶段性、准备性行为，只有等最终的实体行政行为作出后， 在对实体决定不服提起诉讼时，以行政机关程序违法为由一并提出，请求法院予以处理。

受理的案件不受理的案件
1. 行政处罚。1. 公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。
2. 行政强制措施和行政强制执行。2. 调解行为以及法律规定的仲裁行为。
3. 行政许可类行为。3. 行政指导行为。
4. 关于确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的决定。4. 驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。
5. 征收、征用决定及其补偿决定。5. 行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。
6. 不履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责。6. 行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。
7. 侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权。7. 行政机关根据法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。
8. 滥用行政权力排除或者限制竞争。8. 上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。
9. 违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务。9. 行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。
10. 未依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇。10. 国防、外交等国家行为。
11. 认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益11. 行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
12. 行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。
13. 法律规定由行政机关最终裁决的行政行为
典型真题

下列选项属于行政诉讼受案范围的是？（2015年，卷二·98题，不定项） ①

A，方某在要子失踪后向公安局报案要求立案侦查，遭拒绝后向法院起诉确认公安局的行为违法

B.区房管局以王某不履行双方签订的房屋征收补偿协议为由向法院起诉

C.某企业以工商局溢用行政权力限制竞争为由向法院起诉

D，黄某不服市政府发布的征收土地补偿费标准直接向法院起诉